보고서명 유엔 플라스틱 협약의 주요쟁점 분석 및 대응방향 연구
보고서명 (영문)An Analysis of Major Issues in the UN Plastics Treaty and Research on Response Directions

1. 연구의 배경 및 목적
1) 연구의 배경
■ 인류 생존을 위협하는 3대 요인으로 지적되는 플라스틱 오염에 대응하고자 제5차 유엔환경총회에서 법적 구속력 있는 국제협약 마련에 합의
- 2024년 협약 성안을 목표로 ‘유엔 플라스틱 협약’ 개발을 위한 정부간 협상위원회(Intergovernmental Negotiation Committee, 이하 INC)를 구성
- 협약은 플라스틱의 생산, 유통-소비, 폐기, 재활용 등에 이르는 전 생애주기 관리가 필요하다는 방향성을 갖고 협상이 진행될 것으로 예상
■ ‘유엔 플라스틱 협약’은 규제내용과 강도에 따라 사회경제 전반에 미치는 파급력이 클 수 있어 대응방안의 마련이 필요
- 화학 및 플라스틱 제조 강국으로서 우리 입장을 고려하여 국내 산업 피해를 최소화하는 방향으로 INC 회의에 대응하기 위한 전략이 필요

- 협약 논의 내용을 점검하여 협약 성안 이후 국내 사회경제에 미치는 영향에 대비하는 정책적 대응방안을 마련

2) 국정과제 연계성
■ ‘국정과제 41. 해양영토 수호 및 지속가능한 해양 관리’의 이행을 실천하는데 기여
- 해양플라스틱 폐기물의 발생 예방 및 해양환경 오염의 저감에 기여
■ ‘국정과제 89. 재활용을 통한 순환경제 완성’을 이행하는데 기여
- 플라스틱 폐기물의 재활용을 확대하기 위한 디자인 개선에서부터 생산자 책임 재활용제도에 이르는 정책 전반을 논의함으로써 순환경제 실현에 기여
■ ‘국정과제 99. 국격에 걸맞는 글로벌 중추국가 역할 강화’를 실천하는데 기여
- ‘유엔 플라스틱 협약’ 협상전략을 마련하여 INC 회의에서 글로벌 리더십을 발휘하는데 기여

3) 연구의 목적
■ 새로운 글로벌 레짐인 ‘유엔 플라스틱 협약’에 체계적이고 능동적으로 대응하기 위한 정책방안을 마련하고, 협약 성안으로 인한 해양수산 부문에 미치는 영향을 최소화하기 위한 대응방안을 제시

2. 연구의 방법
1) 학술적 방법
■ 플라스틱산업 현황 파악을 위한 통계분석 및 해외 문헌조사
- 플라스틱 산업의 현황 및 국내 산업에서 차지하는 중요도를 파악하기 위해 국내 광업제조업조사 결과를 분석
- 국내 플라스틱산업의 해외 경쟁력을 파악하고자 해외 문헌조사를 실시
■ 국내 플라스틱 관리 실태를 파악하기 위한 비교정책 분석
- 해양수산부, 환경부, 산업통상자원부, 한국환경연구원 등의 플라스틱 폐기물에 관한 관리, 기술개발 및 산업 지원 관련 정책자료와 보고서를 분석
■ 플라스틱 이해관계자 간담회 및 심층 인터뷰
- 관련 정부부처, 플라스틱 민간기업 및 대학 등이 참여하는 플라스틱 산업계 및 연구계 간담회를 실시
- 플라스틱 산업계의 입장과 실태를 파악하고자 한국플라스틱산업진흥협회, 한국플라스틱포장용기협회, 한국해양플라스틱재활용산업공제조합, 한국석유화학협회, 한국플라스틱산업협동조합, 국립수산과학원, 그 외 주요 대기업 등을 방문하여 심층인터뷰를 실시

2) 정책화 방법
■ 정책협의회
- 해양수산부, 외교부 등 관련 부처와 산･학･연 전문가가 참여하는 정책협의회를 통해 유엔 플라스틱 협약의 쟁점사항과 산업계의 의견을 수렴하고 협상방안을 도출
■ 산업계 및 연구계 워크숍
- 석유계 플라스틱, 생분해성 플라스틱의 생산과 유통, 기술개발을 하는 관련 산업계와 연구계가 참여하는 워크숍을 통해 유엔 플라스틱 협약에 대한 인식을 제고하고, 주요 쟁점사항에 대한 이해관계자의 의견을 수렴하여 협상방안과 국내 대응정책 마련에 활용

3. 연구 결과
1) 연구 결과 요약
■ 플라스틱 가치사슬은 원료 생산, 플라스틱 제품 제조, 사용 및 폐기로 구성되며, 우리나라는 원료 생산 및 플라스틱 제품 제조업이 발달
- 플라스틱 가치사슬 내 사업으로는 정유산업, 석유화학산업, 고무･플라스틱산업, 정밀화학산업, 폐기물 산업으로 구분
- 우리나라 화학산업의 출하액은 세계 5위, 생산능력은 세계 4위를 차지하며, 플라스틱 생산량은 세계 5위권 내에 속하는 산업 강국임
- 1인당 플라스틱 소비량은 2020년 기준으로 미국, 일본, 중국 보다 많아서 소비 측면에서도 강국임
■ 우리 정부는 플라스틱 오염에 대응하고자 친환경 소재 개발, 소비 및 사용 감축, 오염 방지 및 재활용 확대 정책을 적극 추진
- 2023년까지 바이오플라스틱 기술개발 이행안을 수립, 장기적으로 바이오 소재의 균주 개발에서 제품화까지 전주기 연구개발을 추진할 계획
- 해양플라스틱의 주요 물질인 어구와 일회용플라스틱의 소비 및 발생 감축 제도를 「수산업법」, 「자원의 절약과 재활용촉진에 관한 법률」 (이하, 자원재활용법) 및 하위 규정을 개정하여 추진
- 해상 및 육상 플라스틱 오염방지와 재활용 정책을 「해양폐기물법」과 「폐기물관리법」에 따라 강화하는 추세
- 우리나라는 혼합 또는 오염된 폐플라스틱 수출입을 규제하는 바젤협약의 당사국으로서 허가받은 플라스틱 폐기물만을 거래
■ 2022년, 제5차 유엔환경총회에서 유엔 플라스틱 협약의 제정을 합의한 후 2023년까지 3차례의 INC 회의를 개최하여 쟁점사항을 논의
- 제1차 유엔환경총회부터 해양플라스틱에 대한 논의를 거듭한 결과, 제5차 총회에서 법적 구속력 있는 국제협약을 2024년까지 성안하기로 합의
- 제1차 INC에서는 협약의 범위, 규제조치, 국가계획, 이행방안, 이행점검 및 모니터링 등에서 상당한 입장차를 확인
- 제2차 INC에서 ‘플라스틱 오염 종식’이라는 목표에는 공감대를 형성하였으나, 협약의 주요 요소에 대한 의견은 다르다는 것을 확인
- 제3차 INC 준비 과정에서 공개된 협약 초안에는 논의가 필요한 규제 조치로 1차 플라스틱 폴리머, 우려되는 화학물질 및 폴리머, 일회용 플라스틱, 의도적으로 첨가된 미세플라스틱, 제품 디자인 및 성능, 플라스틱 및 플라스틱 제품의 감소 및 재사용 등, 재활용 플라스틱 함량, 대안 플라스틱 및 플라스틱 제품, 플라스틱 배출 및 폐기물 관리 등이 포함
■ 협약 초안에 대한 국제사회의 대응은 다양하나, 1차 플라스틱 폴리머 규제에 동의하는 측과 반대하는 측으로 구분 가능
- 우리나라, 유럽연합을 비롯한 65개 회원국이 참여하는 ‘플라스틱 오염 대응 우호국 연합(HAC: High Ambition Coalition)’은 1차 플라스틱 폴리머의 생산 및 소비를 지속가능한 수준으로 감축하는 안을 지지
- 사우디아라비아, 중국, 인도, 러시아 등이 참여하는 ‘글로벌 플라스틱 지속가능성연합(Global Coalition for Plastics Sustainability)’은 플라스틱 폐기물의 재활용에 초점을 맞춘 협약을 주장
- HAC에 가입하지 않은 미국은 불필요한 플라스틱 감축, 국가계획의 수립, 투명하고 체계적인 이행점검을 강조
- 한편, 태평양 소도서개발기구(PSID)는 플라스틱 발생에 거의 기여하지 않지만 상당한 영향과 피해를 받는다는 점을 강조하고 있으며, 아프리카 그룹은 개발도상국에 기 축적된 플라스틱 우선 처리를 위한 추가적 자금조달과 기술에 대한 논의를 주장
- 국제기구 가운데 국제노동기구는 플라스틱 오염 해결에 있어서 공정한 전환은 누구도 소외시키지 않아야 한다는 점을 지지하고, 국제해사기구는 그동안 폐기물의 해양투기와 선박배출 관점에서 규제해 왔음을 강조함
■ 유엔 플라스틱 협약 문안 협상을 위한 주요 쟁점사항별 우리 입장과 대응방향을 제시
- 1차 플라스틱 폴리머의 감축은 국가 중심적 접근법이 필요함을, 우려되는 화학물질 및 폴리머는 과학적 검증이 필요함을 강조
- 일회용 플라스틱은 일률적 감축보다는 차등적 감축 또는 예외 적용을, 미세플라스틱 감축은 소비용품 중심의 추진을 주장
- 제품 디자인, 구성 및 성능은 당사국에게 자율성을 부여하는 방식을, 해양플라스틱 오염 완화를 위한 핫스팟 평가･식별 및 복원 조치 등을 지지
- 국가계획에는 목표 달성 정도를 평가하기 위한 기준연도 설정을, 이행준수 메커니즘 설계 시에는 국가적 상황을 고려하여야 함을 지지
■ 유엔 플라스틱 협약 성안에 따른 국가 정책 대응 방안을 제시
- 협약에서 규제를 논의 중인 플라스틱 원료를 비롯한 물질에 대해서는 산업계 영향조사 결과를 토대로 영향 최소화 방안을 마련하되, 사업성이 낮은 산업에 속한 기업은 전환을 유도하고 대안 물질에 대한 기술개발을 추진
- 제품 디자인, 구성 및 성능 부문과 관련하여, 첫째 목표치를 설정할 경우 예상되는 부정적 영향에 대한 대비책을 마련하고, 둘째 ‘대안 플라스틱’ 등 논란이 되는 세부 용어에 대한 논의를 전개하고, 셋째 바이오･생분해 플라스틱 및 폐플라스틱 자원 이용과 관련된 기술개발을 위한 노력을 제고
- 해양플라스틱 오염 관리 부문에서는 첫째, 우리나라의 우수한 점을 모범사례로 적극 공유하고 수거사업 등의 국제 표준을 선조하며, 둘째 국내적으로는 침적쓰레기 수거 및 집하장 설치 사업 등을 발전시키고, 셋째 관리가 미흡한 하천쓰레기 발생 저감･처리를 위한 관리 정책을 개선해야 함
- 국가계획 및 이행 준수 부문에서 첫째 유엔 플라스틱 협약 이행을 위한 국가 계획 수립･시행에 관한 법적 근거를 마련, 둘째 기존 해양폐기물 기본계획과 위상을 정리, 마지막으로 연도별 이행평가를 실시

2) 정책화 방안
■ 체계적인 유엔 플라스틱 협약 문안협상 대응
- 플라스틱 오염에 대응하기 위해 국제사회는 새로운 글로벌 국제규범을 성안하기 위한 협상을 진행하고 있음. 2023년 11월에 케냐 나이로비에서 개최된 제3차 유엔 플라스틱 협약 정부간협상위원회에서는 협약의 체계와 세부내용에 대한 문안협상이 진행되었음
- 유엔환경계획은 2024년 4월의 제4차 정부간협상위원회와 11월의 제5차 정부간협상위원회까지 유엔 플라스틱 협약의 문안협상을 완료한다는 목표로 세우고 있는바, 유엔 플라스틱 협약의 주요쟁점에 대한 우리나라의 정책 목표와 우선순위를 설정하고 세부 쟁점사항 별로 협상방안을 마련하는 것이 필요함
- 특히, 노동집약적 산업인 플라스틱 산업이 유엔 플라스틱 협약의 세부 규제내용과 규제강도에 따른 영향을 면밀하게 분석하고 이해관계자의 의견수렴을 통해 문안협상과정에 우리나라의 국익을 최대한 반영하는 노력이 필요함

■ 법제도 기반 및 정책 강화
- 플라스틱 오염으로 인한 영향을 최소화하고 대체플라스틱 기술개발과 산업육성을 위해서는 해양수산부, 산업통상자원부, 환경부 등의 관련 정책을 연계하고 통합적으로 추진하는 것이 요구됨
- 또한 해양은 플라스틱 오염으로 인해 해양환경과 해양생태계에 영향을 받고 있으므로 전주기적 플라스틱 오염의 예방 및 수거·처리, 재활용 및 재이용을 촉진하기 위한 기술개발이 강화되어야 할 것임
- 한편, 플라스틱의 생산과 소비, 유통, 재활용 및 재사용, 오염 예방 및 폐기물 관리 등 업스트림에서 다운스트림까지 전 생애주기 관리 차원에서 다자적·지역적 협력을 강화하는 동시에 미국, 일본 등 주요국과 주요쟁점 사항에 대한 양자적 협력을 통해 우리나라의 입장이 협약 성안과정에 반영될 수 있도록 노력해야 함

4. 기대효과
1) 정책적 기대효과
■ 국내 산업의 부정적 영향을 최소화하면서 플라스틱 오염에 대응할 수 있는 국제 협약을 논의하는데 필요한 정책 기초자료로 활용
- 우리나라의 산업적, 정책적 여건을 고려한 국제 협약 문안을 협상할 수 있도록 현황 및 실태를 종합적으로 정리
- 국제사회의 플라스틱 오염 대응과 사회 발전 방향을 거스르지 않으면서도 우리의 산업적 피해를 최소화하는 협약 대응방향을 제시
■ 전주기적 해양플라스틱 관리 및 산업 육성을 위한 정책 연계기반 구축
- 플라스틱 생산-소비-재활용-폐기 등에 대한 현황 분석을 통해 Post 플라스틱 협약에 대비한 전주기적 플라스틱 관리 정책 방향을 제시
2) 사회･경제적 기대효과
■ 우리나라는 플라스틱 소비국인 동시에 플라스틱 원료 수출국이며 노동집약적 산업이 특성 상 유엔 플라스틱 협약의 규제대상과 규제강도에 따라 산업경제 전반에 영향을 미칠 수 있음
- 플라스틱 제품 제조업의 생산액은 2021년 기준으로 전체 제조업 생산액의 3.4%에 해당하는 61조 원이며, 이는 2012년 대비 36% 증가한 수치이며, 지난 10년 동안 연평균 3.4% 증가함
■ 본 연구는 글로벌 현안인 플라스틱의 오염 종식을 목표로 하는 유엔 플라스틱 협약이 사회경제적으로 부정적으로 미치는 영향을 최소화하고 관련 산업계가 국제규범에 대비하는 데 기여할 것으로 기대