보고서명 지속가능한 상수원 수질 보전 정책 방향 : 상수원보호구역과 취수시설 중심으로
보고서명 (영문)Developing a Policy Direction of Sustainable Quality of Sources Water in Korea: Source Water Protection Zone and Water Intake

Ⅰ. 서론: 연구 배경 및 목적
❏ 연구 배경
ㅇ물관리 정책의사결정자가 지속가능한 상수원 보전 정책에 관심을 두어야 하는 이유는 시민과 자연에 부족하지 않은 양호한 수질의 수자원을 확보·공급하는 것이 지역 균형발전과 자연환경 관리의 초석이기 때문임
ㅇ 상수원 보전 정책의 지속성 확보 측면에서 직면한 이슈는 다음의 3가지임
-저성장과 인구절벽 및 지방소멸과 같은 사회경제적 여건이 상수원 또는 물이용 수요와 공급에 미치는 영향은 무엇인가?
-기후 위기로 인하여 상수원 정책의 이행과 계획 수립의 불확실성이 전례 없이 고조되어 기존 정책 성과 지표(상수도 보급률 등)의 기능이 무력해질 수 있다는 우려에 어떻게 대응할 것인가?
-위 2가지 이슈에 대하여 현행 제도로 효과적으로 대응가능할 것인지, 미래 변화에 대비하여 신규 제도의 발굴이 부족하거나 법적 기반 구축이 미흡하지는 않은지 진단할 것인가?
ㅇ 본 연구에서는 상수원 보전 정책의 3가지 이슈와 관련한 정책 방향을 모색하기 위해 ‘상수원’, ‘상수원보호구역’, ‘취수시설’, ‘상수원 규제’에 대한 과거와 현재까지의 현황과 문제점을 파악함
ㅇ ｢수도법｣ 제3조에 따른 상수원(上水源, Source water)의 법적 정의는 ‘음용·공업용 등으로 제공하기 위하여 취수시설을 설치한 지역의 하천·호소·지하수·해수 등’임
- 그러나 ｢물관리기본법｣의 물순환, 수자원의 정의와 접목한다면, ‘상수원이란 물순환 전과정에서 국민 생활과 경제 활동에 대체할 수 없는 자원으로서의 물’로 볼 수 있음
- 상수원 정책의 기능은 생활용수 및 공업용수의 경계선에서 머무르지 않고, 다른 목적별 용수활용의 지속성은 물론 생태계의 건강성 증진까지 고려해야 함
ㅇ 국내 최초 상수원보호구역은 당시 국토건설청장이 지정한 ‘포항 제2수원지(지정일: 1962년 3월 24일)’이며, 약 62년이라는 오랜 세월이 흘렀음에도 불구하고 여전히 유지·운영되고 있음
- ｢수도법｣ 제정 당시 조항의 내용 순서는 상수원보호구역 지정 목적(제3조), 상수원 수질 기준(제4조), 수도시설 기준(제5조)임
- ｢수도법｣ 전부 개정(1991년 12월) 전까지 상수원보호구역의 지정과 수질 기준에 관한 권한은 국토건설청장, 건설부장관, 건설교통부장관에게 있었으며, 전부 개정에 따라 상수원보호구역의 개념에 제정 당시 ‘상수원의 수질 보전’ 외에도 ‘상수원의 수량 확보’ 기능이 추가·확대되었음
ㅇ 국내 제1호 상수원보호구역이 1962년에 지정된 후 1989년에는 전국 상수원보호구역이 총 327개소로 증가했으나, 2022년에는 총 284개소(지자체 명칭 기준)로 감소함
ㅇ 본 연구는 과거부터 최근까지 전국적 상수원보호구역 증감 현황과 그 원인 및 배경, 상수원보호구역 감소 또는 해제로 인한 영향, 그리고 기후 위기 시대에 상수원보호구역 증감이 상수원 혹은 물이용 정책 전반에 미치는 영향에 관한 시사점을 도출하고자 기획됨
- 2022년 중하반기부터 2023년 상반기까지 광주광역시는 극심한 상수원 부족을 경험하였는데, 광주광역시의 상수원보호구역 5개소 중 3개소가 최근(2022년 9월)까지 해제됨. 반면에 광주광역시는 상수원 부족을 우려하여 양호한 수질이 아닌 하천수를 임시 취수하여 상수원으로 활용함
- 2015년 충청남도 서부권 8개 시군에서 발생한 상수원 부족 사태(전면 제한급수)를 통해 이 지역의 상수원보호구역도 거의 대부분 소멸한 것으로 나타남 (2000년 총 12개소; 2013년 총 1개소, 예당 상수원보호구역). 이는 취수시설 감소와 취수시설의 설계용량 감소에도 큰 영향을 미친 것으로 분석됨
ㅇ 전국 상수원보호구역 증감과 그 영향에 대한 연구가 필요한 가운데, 보호구역 해제의 대표적 원인 중 하나는 상수원 규제일 것으로 추측됨
- 2020년 10월에는 경기도 남양주 당시 시장과 조안면 주민 일부가 ｢수도법｣ 제7조(상수원보호구역 지정 등)와 ｢상수원관리규칙｣의 ‘팔당호 상수원보호구역 규제’가 ｢헌법｣이 보장하는 직업선택의 자유와 평등권 및 재산권을 침해한다고 주장하며, 헌법소원심판을 청구함
- 이처럼 상수원보호구역에 거주하는 일부 주민과 관할하는 지자체장이 정부와 헌법재판소를 상대로 과도한 상수원 규제의 완화 또는 철폐를 주장하는 소송을 제기하는 것으로 볼 때, 상수원 규제 현황을 정확히 파악하고 합리적인 시나리오를 구성하는 연구가 필요함
- 또한 상수원 규제로 인한 피해 인식이 높은 지역의 주민들이 상수원보호구역 해제와 관련해 목소리를 키우는 것에는 일정 부분 공감하지만, 마치 대형 신규 댐 개발이 사회적·자연환경적 여건으로 인해 쉽지 않은 것처럼 상수원보호구역 해제 후 재지정은 지역적 부담을 유발할 수 있음. 따라서 보호구역 해제에 관해 이해관계자들이 동의하고 수긍할 수 있는 규제 합리화의 기본원칙을 제시할 필요가 있음
ㅇ 본 연구의 배경은 상수원 수질 보전에 필요한 ‘체계적 사전예방대책’과 ‘철저한 감시체계’ 방안을 모색하는 것임
- 수질오염사고의 증가, (신규)미량오염물질의 배출 증가 등을 고려할 때 현행 상수원 수량 및 수질 보전을 위한 사전예방대책의 개선점과 상수원 수질에 대한 ‘상시적 감시’ 체계 구축 방안 검토가 필요함

❏ 연구 목적
ㅇ 본 연구의 목적 2가지는 지방상수원과 광역상수원의 운용을 고려한 균형있는 상수원 보전 정책의 방향성을 제시하고, 상수원 규제에 대한 합리적인 시나리오 구성과 대안에 관한 적용성을 검토하여 지속가능한 상수원 수질 보전 정책에 기여하는 것임

Ⅱ. 상수원보호구역(취수시설) 증감 현황과 해제 원인 및 영향 분석
❏ 지난 23년간(2000~2022년) 상수원보호구역의 147개가 해제되었고 33개가 신설된 것으로 분석됨(114개소, 28.2% 감소)
ㅇ2000년 대비 2022년 상수원보호구역이 가장 크게 감소한 광역지자체는 충남(76.9%) ＞ 충북(60.9%) ＞ 전북(54.5%) 순이며, 전남(15.3%)이 가장 낮게 감소함
ㅇ상수원보호구역 해제의 주된 원인과 배경은 취정수장의 노후/운휴/폐쇄로 분석되었으며, 해제로 인한 결과는 광역상수도 공급(55.5%), 지방상수도 통합(6.3%), 불상(37.9%, 대부분 데이터/통계 부족)으로 나타남
ㅇ상수원보호구역 지정 및 변경(해제) 실태를 파악할 수 있도록 공개된 자료가 매우 부족한 실정임. 수도정비기본계획 변경 실태 조사도 필요한 것으로 사료됨
ㅇ향후 기초지자체 단위 수준에서 ‘연도별 상수원보호구역/공장입지제한 해제 면적 변화’ 대비 ‘공장설립 증가, 산업구조 변경’ 등이 지역 경제에 미치는 영향에 대한 추가 분석이 필요할 것으로 판단됨(본 연구의 사례 분석)

❏ 상수원보호구역(취수시설) 감소는 상수원 취수시설의 집중화, 지자체 물자급률 감소 등에도 직간접적 영향을 줄 수 있는 것으로 판단됨
ㅇ향후 지자체 물자급률을 ‘급수 자급률(2019년 시범지표, 유수률 연동)’과 ‘취수 자급률(상수원, 취수량 중심)’로 구분하여 신규 지표 개발을 검토하고 이를 모니터링/공개하며, 적정 수준의 ‘지자체 물자급률’을 의무화하는 방안 모색

❏ 현재 상수원에 관한 정부의 사무가 지자체 중심으로 운영되어 관련 상수원 통계가 부재하거나 매우 부족한 실정이며, 이를 개선하기 위해 상수도(시설) 통계와 연계 또는 상수원 데이터 및 통계 신규 구축 방안(예: 상수원보호구역 명칭 코드화 등)이 시급한 것으로 고찰됨

❏ 현재 상수원에 관한 정부의 사무가 지자체 중심으로 운영되어 관련 상수원 통계가 “지방상수도 경제성 평가”, “수도 경영효율성”이 취정수장 시설(개량)에 머물지 않고, “양호한 수질의 상수원 확보” 측면의 상수원보호구역(취수시설) 정책이 경제성평가와 경영효율성 도모에 재조명되어야 할 시점임
❏ 결론적으로 하나의 수원, 하나의 상수도 시스템에 대한 과도한 집중화와 의존도에서 벗어나 물이용 또는 상수원(상수도) 정책 방향을 모색해야 하며, 이를 위해 기후위기 및 사회 여건 변화에 유연하게 대처할 수 있도록 취약성/회복력 분석이 필요함

Ⅲ. 상수원 물환경의 현황 분석과 수질 보전 정책의 개선 방향
❏ 상수원 수질 현황
ㅇ상수원 수질 추이 분석 결과, COD와 TOC 농도는 감소하기보다 다소 증가하는 경향을 보이며, BOD와 T-P 농도는 2010년 초중반까지 감소하는 경향을 보이다가 이후에는 다소 증가하면서 유지하는 경향을 보임

❏ 상수원지역의 수생태 건강성 현황
ㅇ분석가능 상수원보호구역 10곳을 대상으로 수생태 건강성을 살펴본 결과, 저서성 대형 무척추 동물의 건강성은 상수원보호구역이 입지한 하천의 상류 혹은 하류 지역에 비해 좋은 것으로 나타남
-다만, 부착돌말류의 건강성은 상수원보호구역 유무에 따른 차이를 보이지 않음

❏ 수질오염사고 발생 현황
ㅇ최근 5년간 수질오염사고의 발생빈도는 증가하는 경향을 보이고 있으며, 본류보다는 지류에서 대부분의 수질오염사고가 발생
-본류보다는 지류를 중심으로 수질오염사고에 대비하는 상수원 관리 및 감시 체계를 마련하는 것이 시급함

❏ 상수원 수질 관리 및 감시 정책 현황
ㅇ상수원의 수질관리를 위한 수질기준, 감시, 정보공개, 특별조치 등에 관한 사항은 ｢환경정책기본법｣, ｢수도법｣, ｢물환경보전법｣으로 다원화돼 있음
-상수원의 수질관리체계는 ｢환경정책기본법｣의 수질기준에 근거하나 사람의 건강보호 항목만을 포함함. 상수원의 관리, 감시, 정보공개 등에 관한 사항은 ｢수도법｣에 포함돼 있고, 상수원의 수질 보전과 개선을 위한 특별조치는 ｢물환경보전법｣에 포함돼 있음
ㅇ공공수역의 수질관리와 비교할 때 상수원수의 수질관리는 법령체계, 수질감시 항목, 사고대응능력에서 보완이 필요해 보임

❏ 소결
ㅇ지류를 중심으로 빈번히 발생하는 수질오염사고와 산업발전에 따른 수질오염물질의 다양화를 고려해, 상수원 관리를 위한 감시대상물질과 감시주기를 시급히 개선할 필요가 있음
-그러나 모든 수질오염물질을 실시간으로 감시하는 체계를 갖추기에는 현실적으로 한계가 있으므로, 현행 수질측정망과 고도화된 생물반응 기반 수질측정 기술을 활용하는 방안을 검토할 필요가 있음
ㅇ상수원 수질 중심의 상시 감시체계 구축을 위해 조사대상, 조사주체, 조사방법 등 일관성과 연계성을 확보할 수 있는 상수원 수질 관리 통합 지침 마련을 모색해야 함

Ⅳ. 상수원 규제 합리화 시나리오와 지류 수질오염총량제 적용성
❏ 상수원 수질 보전 규제 현황
ㅇ상수원 보전 및 보호에 필요한 최소한의 규제를 위해 상수원보호구역 설정과 그에 따른 행위 규제와 함께 상류지역에 공장설립 제한 등 입지규제를 추진함
-상수원 영향지역에 따라 취수시설 취약지역에 상수원보호구역을 설정하고, 그 상류지역의 영향을 최소화하기 위한 공장설립 제한 및 승인지역 설정을 운영함
-금지, 허가 및 신고 행위제한을 통해 영향을 최소화하고 위해물질의 유입을 차단하기 위한 공장입지제한 제도를 병행하여 추진함
-행위 및 거리·면적 규제 등의 정도에 따라 규제대상과 갈등이 발생할 소지가 많음
❏ 지류총량제의 적용성 검토
ㅇ상수원보호구역 지정기준의 근거가 되는 유기물과 대장균의 농도 반감기(12시간) 산출에 적용한 갈수기 평균유속 0.1m/s는 과거와 유사한 것으로 분석되었으며, 추가자료 수집과 여건 변화의 판단이 필요함
- K-water에서 수행한 2020년 댐 상류 58개 지점 유량측정 자료를 이용해 분석한 결과 평균 유속은 0.10m/s, 최대 유속은 0.45m/s, 최소 유속은 0.0m/s, 표준편차는 약 0.092m/s로 분석됨
ㅇ지류총량제를 상수원보호구역의 대안으로 활용하는 경우, 제도 시행의 강제성과 관리주체의 명확성이 선행되어야 함
- 오염물질의 유입을 원천적으로 차단하는 상수원보호구역제도와 하천의 자정능력 범위 안에서 오염물질의 유입을 허용하자는 지류총량제의 전제조건은 상호 모순됨
- 지역 주민의 자발적 참여를 기반으로 시행 중인 지류총량제의 실효성을 높이기 위해서는 제도 시행의 강제성과 관리 주체의 명확성이 필요함
ㅇ지류총량제는 현행 상수원의 원수를 보다 안전하게 확보하기 위한 보조 대책으로 검토할 필요가 있을 것으로 판단됨
- 지류총량제 적용의 기반을 마련한다고 하더라도 먹는물 수질기준의 달성 유무를 파악하기 위한 수질감시 항목이 방대함
- 동시에 관리목표를 달성하지 못하거나 수질오염사고가 발생한 경우, 물 공급에 대한 대응방안 마련이 현재로서는 매우 곤란할 것으로 판단됨

Ⅴ. 결론 및 제언: 지속가능한 상수원 수질 보전을 위한 정책 방향과 과제
1. 상수원 부족 리스크 대응으로 정책 패러다임 전환
❏ 현재 ｢수도법｣은 주로 수도시설의 보급률과 확충에 초점을 맞추고 있으므로 상수원 부족 리스크에 효과적으로 대응하기 위한 정책 패러다임 전환과 ｢수도법｣ 등 관련 법령 정비가 필요함
ㅇ본 연구는 충청남도(2015년)와 광주광역시(2022~2024년)에서 발생한 극심한 상수원 부족 사례를 통해, 상수원 보호구역과 취수시설의 변화의 영향(지자체 물자급률 등)을 분석하고, 상수원 부족 문제가 전국적으로 확대될 가능성을 제시함

❏ 상수원 부족에 대응하기 위해서는 상수원 정책을 다각적인 관점에서 검토하고, 지역별 상수원의 균형있는 활용을 중시해야 함
ㅇ상수원 확보 취약성에 대응하려면 시설 보급만으로는 부족하며, 상수원의 근원적 기능과 다양성을 고려한 정책이 필요함
ㅇ｢수도법｣에 명시된 내용이 상수원 부족 대응에 부족하므로, 상수원 확보와 관련된 법령의 개선이 필요함

❏ 상수원보호구역 지정과 해제에 대한 절차와 관련 법령 및 제도의 개선 요구에 부응할 수 있는 ‘(가칭) 상수원보호구역 지정·변경(해제) 업무 매뉴얼’을 마련해야 함

2. 상수원 수질의 상시 감시체계 구축
❏ 하천이나 호소에 위치한 전국 상수원보호구역의 장기간(1997~2022년) 수질 경향을 전국 수질 측정망 데이터를 이용하여 분석한 결과, 난분해성 물질을 대표하는 COD가 과거 대비 전반적으로 증가하고 호소의 질소도 증가하는 경향을 보임
ㅇ이러한 경향은 일반 공공수역에서 나타나는 추세이며, 점오염 처리율 대비 비점오염 저감율이 낮고 강수 및 난분해성 오염의 유출 변동 등의 이유로 발생할 수 있음. 시민들의 먹는물로 활용되는 상수원 수질 보전에 대한 경각심이 필요함

❏ 본류보다 지류의 수질오염사고 발생 비중이 높은 공간적 특성은 상수원보호구역(취수시설)의 특성과 거의 동일하며, 상수원에서 발견된 오염물질을 현행 정수처리 기술로 제거하지 못할 경우 심각한 문제가 될 수 있음
ㅇ 이에 따라 최소한 중대규모 상수원을 공급하는 취수시설의 상류를 중심으로 상시적 감시체계를 구축해야 할 필요가 있음
ㅇ 먹는물의 중요성을 고려할 때 상수원을 위한 감시 대상과 조사 주기를 개선해야 하므로, 수질 자동측정망과 연계가 필요하며, 생태독성 기반의 상수원 수질 감시체계를 주요 상수원 지역을 포함한 감시 대상으로 확대해야 함

❏ 공공수역, 상수원, 먹는물 등에 분산된 수질오염물질 감시항목 지정 등에 관한 지침의 개정이 필요하며, ‘(가칭)공공수역 및 상수원 수질 관리·감시 통합 지침’ 마련을 위한 검토가 필요함

3. 상수원 통계 구축과 신규 및 종합 지표의 개발
❏ 상수원 통계와 데이터·정보시스템 구축
ㅇ 환경부는 매년 ‘상수도 통계’를 발간하여 상수도 시설 설치와 운영에 관한 매우 다양한 지표들을 제공하고, 상수원보호구역 지정에 대한 자료를 매년 업데이트하고 있음. 그러나 4~5개(명칭, 지자체명, 최초 지정일, 지정면적, 소재지) 항목 정도만 공개하는 데 그치는 실정임
ㅇ 상수원 통계를 ‘상수도 통계’와 연계하거나 별도로 ‘신규 상수원 통계’를 구축하여 지속가능한 상수원 정책을 위한 정보를 제공하는 것이 필요함
ㅇ ｢수도법｣ 제7조의3에 따른 상수원 정보 관리체계의 현황을 점검하고, 관리체계를 발전시켜 ‘상수원 정보시스템’을 구축하는 것이 필요함
ㅇ 상수원보호구역과 취수시설 등에 관한 정보를 유역별 또는 지역별로 코드화하여 품질을 관리하는 것이 중요하며, 상수원보호구역 지정 현황 데이터의 일관성과 정확성을 높이기 위해 코드 부여를 통한 일관성 있는 자료 생산이 필요함

❏ 상수원 리스크 및 정책 모니터링을 위한 신규 지표의 개발
ㅇ 상수도 통계에서 제시한 물자급률 지표의 한계를 보완하여 상수원 ‘취수 자급률’과 ‘급수 자급률’을 분리-연계하여 개발하고, 상수원 수질을 고려한 종합 지표를 개발하고 매년 산정하여 공표하는 것이 필요함
ㅇ 개발한 신규 및 종합 지표는 상수원 관리의 통합적 모니터링에 도움이 되며, 지자체의 자체적인 역량 파악에도 활용될 수 있음
ㅇ 지역 주민들은 물관리 역량과 물이용에 대한 안정성 등의 정보를 제공받을 수 있고, 중앙정부는 상수원보호구역 해제에 대한 규제 수단으로 활용할 수 있음
ㅇ 극한 가뭄 발생빈도 증가에 대응하려면 상수원 관리의 지속가능성을 평가하고 개선하기 위한 관리 방안이 필요한데, 상수원 정책 모니터링을 위한 신규 지표의 개발과 적용은 정책의사결정 과정의 합리성을 높여주고 정부 정책에 대한 국민들의 신뢰를 증진할 수 있음

4. 상수원 규제 합리화의 기본원칙 설정
❏ 상수원 규제 합리화 시나리오 구성과 기본원칙 설정 필요성
ㅇ 상수원 규제 합리화 시나리오(유지, 완화, 강화) 구성과 같이 이해관계와 결과에 대한 후속 영향이 복잡하게 얽혀 있는 상황에서 ‘게임의 법칙(Rule of the Game)’ 또는 ‘기본원칙(principle)’이 부재한 실정임
ㅇ 상수원 규제가 과도하다는 주장을 이해하되 사회환경적 피해를 최소화하기 위해서는 검증된 과학적 합리성이 필요함. 상수원보호구역과 수변구역 등 각 지역의 특성을 고려하여 규제 차이점을 분석하고, 규제 정책을 조정하는 것이 필요함
ㅇ 중앙정부와 지자체의 사무가 형식적이거나 고착된 규제 행정 절차의 제약을 받지 않도록 사회적 자율성을 강화해야 하고, 모든 이해관계자의 합의와 인정된 규정을 위반할 경우 책임지는 원칙을 도입하여 규제의 효과성을 높이는 것이 중요함
ㅇ 과학적으로 증명된 사실을 기반으로 한 규제 개선은 사회적 수용성을 최적화할 수 있음. 공론절차를 거친 합리적인 규제 변경은 상수원 정책의 지속가능성을 높이고, 법적 책임을 강화하여 규제 위반을 방지할 수 있음

❏ 상수원 규제 합리화 기본원칙 설정
ㅇ 본 연구에서는 상수원 규제의 4가지 기본 원칙(과학적 합리성, 정책적 수용성, 사회적 수용성, 법적 책임성)을 제시하고 ‘과학적 합리성’에 해당하는 기초적이고 공통적인 사항을 검토함

5. 통합물관리 기반 상수원 정책 중장기 연구의 기획과 추진
❏ 본 연구에서는 기후 위기와 경제사회적 변화에 대응하여 지속가능한 상수원 정책의 개선 방향을 모색하기 위해 노력하고, 광범위한 자료 수집과 분석을 실시함

❏ 그러나 ‘지속가능한 국가 상수원 정책 구현’이라는 목표를 완벽히 달성하기에는 한계가 있었기에 중장기적인 관점에서 필요한 연구 주제를 정리하고 제안함

❏ 중장기 연구의 주요 과제로 상수원 정책 패러다임 전환과 ｢수도법｣ 개정, 상수원 수질 상시 감시체계 구축, 상수원 통계 구축과 신규 지표 개발, 규제 합리화 기본원칙 설정 등을 제안함
ㅇ 또한 물순환 전과정, 상수원보호구역 해제 영향에 대한 추가 조사, 건전한 거버넌스 구축, 수질오염물질의 거동 분석, 수질환경적 위해성의 영향 분석, 총량관리를 위한 발생 부하량 산정 기법 등의 세부 과제를 제안함